지난 20년간 제자리걸음인 농가의 농업소득으로 인해, 농촌 경제 활성화
및 도시와의 경제불균형 해소를 위해 현재 농가에는 농업외소득이 절실한 시점이다. 현재 정부가 야심차게
추진하고 있는 6차산업화 역시 그런 시각으로 보면 농가소득제고를 통한 지역의 지속가능성을 확보하기 위한
전략으로 보여진다. 태양광발전 사업 역시 앞서 살펴본 바와 같이 농업외소득을 높일 수 있는 좋은 방안
중 하나이다. 하지만 농촌 태양광 발전 사업으로 발생한 이익이 실질적으로 농가의 이익에 큰 도움을 주고
있지 않다는 결과로 농촌 주민들의 민원은 지속적으로 증가하고 있고, 그로 인해 지자체는 태양광 발전소
허용에 대한 규제를 더욱 강화하고 있는 것이 현재 농촌 지역에 처한 현실이다.
[농촌태양광 가중치 적용기준]
이러한 현실 속에서
정부는 기대에 미치지 못하고 있는 농촌 태양광 발전 사업의 보급률을 높이기 위해 몇 가지 추가적인 지원책을 펴고 있다. 앞서 살펴본 태양광발전사업 시설자금 융자지원도 그러한 지원책 중의 하나이다.
그 외에도 100kW 미만의 태양광 발전소 사업에 지역 농민이 참여할 경우에는 신재생에너지
공급인증서(REC) 가중치를 120%로 우대한다거나, 1MW 이상의 태양광 발전소를 건설할 때 지역주민이 최소 5인 이상이
참여하면 비율에 따라 10~20% 가중치를 우대하는 등의 지원책들이 있다. 이는 당연히 일반 발전사업자보다 농촌태양광 발전소를 운영하는 농민이 더 많은 수익을 낼 수 있도록 배려하기
위한 정책들이다.
이러한 다양한 지원책에도
불구하고 여전히 농촌 지역에 태양광 발전소의 보급은 느린 편이다. 최근 정부는 2017년에 농가 1,000가구에 태양광 발전소를 보급하고, 2020년까지 1만 가구에 태양광 발전소를 보급하는 것이 목표라고
발표하였다. 이는 물론 현 정부의 중요 아젠다인 신재생에너지 보급 확대와 농가소득 증대를 위해서이다. 하지만 정부 주도의 농촌 태양광 발전 사업은 2017년 4월에야 ‘농촌태양광 1호사업
착공식’을 개최하며 충북 청주시 미원면, 낭성면 일대 13가구에서 총 1.44MW 규모로 추진되기 시작하였다. 하지만 이제 13가구로 1호
사업을 시작했는데, 과연 연내에 1,000가구 보급목표 중
절반이라도 가능할지 의문스러운 상황이다.
태양광 발전 사업은
이전에도 정부 차원의 지원책은 다양하게 존재했지만, 지역 주민들의 민원을 비롯한 다양한 이유들 때문에
지자체에서 과도한 규제를 통해 그 허가를 제한하는 모양새였다. 그렇기 때문에 지금과 같이 중앙 정부
주도의 보급을 계속 유지한다면 그 보급에는 한계가 있을 것이다. 정책이 좋아서 서서히 보급률이 증가한다
하더라도 그런 정부 주도의 정책들은 자생력을 갖기 어렵기 때문에, 결국에는 지속성을 잃을 것이다. 그렇다면 어떻게 하면 보급률도 높이고, 그 지속성도 확보할 수 있을까? 당연한 이야기겠지만 그 해답은 실질적으로 농촌 태양광 보급을 막고 있는 지자체와 지역 주민들에게서 찾아야 할
것이다.
우선 과도한 규제로
태양광 발전 사업의 보급을 막고 있는 지자체가 스스로 적극적으로 보급에 나서도록 동기 부여를 해야 할 것이다. 지자체의
입장에서 판단해보면 이제까지는 태양광 보급 사업에 적극적으로 나설 이유가 크지 않았을 것이다. 사업이
진행되면서 발생될 이익과 비교해 지역 주민들의 민원의 부담이 더 크고 중요한 요소였기 때문이다. 그렇기에
정부의 적극적인 보급 의지를 알고 있음에도 불구하고, 역설적이게도 과도한 규제를 만들어 보급을 막는
상황을 연출하고 있었을 것이다. 그리고 만약 지자체가 적극적으로 보급에 나선다면 지역 주민들과의 갈등과
오해도 기존보다는 보다 합리적으로 해결이 가능할 것이다. 지역 주민들의 불만 대부분이 태양광 발전 사업을
통해 발생한 이익이 실제로 지역 농가 수익으로 들어오는 것이 아니라 외부로 유출됨에 있는데, 지자체에서
적극적으로 보급에 나선다면 이익의 외부 유출을 어느 정도 컨트롤 할 수 있는 방안을 가지고 나설 것이기 때문이다.
지역 경제 발전에 도움이 되지 않을 사업을 지자체에서 적극적으로 나설 이유는 없을 것이다.
이에 중앙 정부 주도가
아니라 지자체에서 보다 적극적으로 지역 태양광 발전 사업을 추진하는데 동기부여가 가능한 “지자체 세수확보
혜택” 방안을 제안한다.
- 지자체 세수확보 혜택
2015년 기준 국세와 지방세를 합친 전체 조세수입은 약 290조원이며, 이 중 24.6%인 71조원이 지방세이다. 국세는 290조원의 75.4%인 약 220조원이다. 한국의
경우, 지방세는 꾸준히 21%대를 유지해오다가 최근 25% 수준으로 증가하였다. 이는 연방제 국가들의 평균 지방세 비율인 40% 수준에는 못 미치지만, 한국과 같은 비연방제 국가들의 평균인
20%대보다는 조금은 많은 수치이다. 조금씩 증가하고 있는
추세지만, 절대적인 수치는 부족한 수준이다.
[지방세 신장 추세]
[OECD 주요국 지방세 비중 추이]
물론 지자체의 세금
수입은 전체 세금의 25% 수준이지만, 지출은 반대로 전체
세금의 60% 수준이다. 현재의 세수 구조로는 지자체가 스스로
걷어들인 예산만으로는 운영이 어렵기 때문에, 중앙 정부가 거의 50%
정도를 교부금이나 보조금의 형태로 지방 정부에 나눠주고 있기 때문이다. 이런 구조다 보니
중앙 정부가 걷은 국세를 지자체에 원활하게 나눠 주지 않으면 중앙 정부와 지자체 사이에 갈등이 생길 수 밖에 없다. 현재의 세수 구조를 보면 지방정부는 법률 제정 권한이 없기 때문에 필요하다고 해서 마음대로 세금 항목을 만들어
세금을 거둘 수가 없게 되어 있다. 게다가 총 30여가지의
세금 중 지방세에는 취득세, 양도소득세, 재산세 등 부동산과
관련한 세금이 차지하는 비중이 크다. 따라서 부동산 경기에 따라 세수가 불안정하고 지역에 따라 편차도
클 수 밖에 없다.
지자체들의 재정자립도는
지방자치가 시작되던 1995년 62.5%로 시작하여 2016년에는 52.5%로 지속적으로 하락 중이다. 살림살이가 계속 나빠지고 있는 것이다. 지역에 따른 편차 역시 갈수록
커지고 있다. 2016년 기준으로 대표적인 농촌 지역인 전남, 전북
지역의 재정자립도만 보아도 전국 평균인 52.5%에서 한참 부족한
23.8%와 29.7%를 나타내고 있음을 알 수 있다. 이들
지역의 재정자립도를 높일 수 있는 세수 확보 수단이 필요한 상황이다.
[지자체의 재정자립도]
[2016년 재정자립도 현황]
이러한 상황에서 만약
농촌태양광 발전을 통해 발생한 소득의 세금을 중앙 정부에서 걷어가지 않고, 예외를 두어 지자체에서 걷어갈
수 있도록 한다면 어떻게 될까? 아마도 지자체 세수 확보 및 재정자립도를 높이는데 큰 도움이 될 것이다. 지자체는 새로운 세수 확보를 통해 직접적으로 예산의 증가가 가능하니 보다 적극적으로 태양광 발전 사업 보급에
나설 것이다. 그리고 해당 예산은 20년이라는 장기계약을
통한 지속적이며 안정적인 세수이므로 지자체는 보다 장기적이며 체계적으로 지역 주민들에게 혜택을 줄 수 있는 방안의 모색도 가능할 것이다. 이러한 혜택이 직접적으로 지경 주민들의 편의에 활용된다면 지역 주민들의 민원도 어느 정도 조정할 수 있을 것이다. 게다가 지자체의 재정자립도 증가는 중앙정부와의 마찰 및 갈등을 줄이는데도 큰 역할을 할 것이다.
태양광 발전 사업은
경제성도 중요하지만 시각적인 혐오감을 비롯해 과학적으로 검증되지 않은, 정확히는 과학적으로 그렇지 않다고
검증이 되었지만, 심리적인 불안 요소들을 상당 부분 가지고 있다. 그렇기에
다양한 경제적인 지원책에도 불구하고 주민들이 실제로 수용하기에 심리적인 경계가 분명히 존재하고 있다. 이와
같은 상황에서 현재와 같이 어렵게 어렵게 지자체의 규제를 피하고, 지역 주민들의 민원을 무마하는 등의
소극적인 방식으로는 대부분의 주민들이 가지고 있는 태양광 발전에 대한 심리적인 경계를 허물지도 못할 것이며, 결과적으로
정부에서 핵심 아젠다로 드라이브 하고 있는 수준으로의 신재생에너지나 농촌태양광 발전소의 보급은 불가능할 것이다.
심리적 불안이나 의혹을
해소할 수 있는 가장 좋은 방법은 해당 분야에 규모의 경제를 도입시키는 것이다. 하나의 마을에 드문드문
몇 가구가 태양광 발전소를 설치했다고 하면 아마도 보급률을 꾸준히 선형적으로 증가할 것이다. 물론 오랫동안
선형적으로 증가하다 보면 언젠가는 적당한 규모가 되어 조금씩 지수적으로 변하긴 하겠지만 그 과정은 상당히 오래 걸릴 것이다. 과연 우리에게 그렇게 오래 기다릴 수 있는 시간이 있을까? 하지만
만약 초반부터 규모의 경제가 가능한 수준인 수십, 수백 가구가 설치를 한다면 그 증가율은 선형적으로
시작해서 지수적으로 변하는 것이 아니라, 초반부터 지수적으로 증가할 것이다. 그렇게 해야만 현 정부가 추진하고 있는 2020년 농촌태양광 보급 10,000가구나, 2030년까지 전체 사용 전력의 20% 이상을 신재생에너지를 통해 보급하겠다는 공약 등을 달성할 수 있을 것이다. 결국 지금 우리에게는 지수적인 증가율을 만들 수 있는 규모의 경제가 필요한 실정이며, 규모의 경제를 달성시키기 위해서는 지금까지처럼 중앙 정부 주도가 아닌 지자체 스스로 자생 할 수 있고, 지속 가능할 수 있는 정책적 지원이 필요한 것이다.